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《中国民主促进会规章制度制定条例》解读

发布时间:2019-03-20  来源:民进规章制度制定条例起草组

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  一、条例出台的背景和重要意义

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的中共中央高度重视全面从严治党、依法依规治党,党内法规制度体系建设取得重要进展和卓越成效。民进作为与中国共产党通力合作的参政党,理应主动?#35270;?#26032;时代自身建设和履行职能的需要,认真学习借鉴执政党制度建设的经验和思路,夯实自身建设的制度基础,为履职尽责提供强有力的制度保障。为此,民进中央领导班子高度重视,系?#25104;?#20837;研究,由蔡达峰主席分工负责,高友东副主席兼秘书长协助,搭建了工作班子,制定了工作计划,以坚强决心和科学部署,从全会重点工作的高度,加快民进规章制度体系建设步伐。

  在全面系统梳理了?#20013;?#30340;民进中央33项规章及中央机关92项规章,29个省级组织499项规章及省级机关641项规章后发现,民进规章制度建设还存在体系?#36824;?#20581;全,基础主干规章有缺失,存在一定制度空白,配套规章也?#36824;?#40784;全,无法形成各位阶、各领域、各层级规章制度紧密衔接、榫卯契合的制度合力;不同程度地存在老化、重复甚至冲突的现象,不能完全满足实践需求;名称、概念、功能、体例、层级、编制程序等方面没有统一规范的设定,规章制度建设的科学性需要提高等问题。针?#28304;?#22312;的问题,民进中央积极研究探索,专程赴中共中央办公厅法规局调研,深入了解执政党的做法和经验,赴部分省级组织调研,实地了解民进地方规章制度建设情况和意见建议,最终提出了建设思路:本届任期内,民进将以贯彻会章要求为宗旨,积极稳妥出台条例,搭建民进规章制度体系四梁八柱,有针对性制定相应配套法规,建立集规划、制定、?#36212;浮?#28165;理、解释、评估于一体的制度建设链条,提高全会制度执行意识和能力。

  构建完善的规章制度体系是一个系统工程,需要协同推进“立、改、废、释”工作,其中“立”是基础。制定规章本身要有制度依据和保障,国家有立法法,中共有党内法规制定条例。民进也亟需建立此类制度,规?#24230;?#20250;的规章制度制定工作。为此,由蔡主席亲自担任组长,民进中央起草了中国民主促进会规章制度制定条例。为确保文稿质量,草案先后经主席办公会议、主席会议讨论研究,并通过调?#23567;?#24231;谈、书面征集等多?#20013;问劍?#24191;泛征求了民进中央常委、各专门委员会主任、各省级组织以及中央党校、中国法学会、中央社院、中国政法大学等专家的意见建议,并在民进十四届二中全会上专门安排小组讨论研究。起草组逐条认真研究,对合理化建议进行了充分吸收,条例草案最终顺利通过全会审议。

  条例的出台,明确了会章是最根本的民进规章,是制定其他规章的基础和依据,必将促使各级组织和广大会员进一步熟悉会章,增强贯彻会章的意识;加强了民进规章制度建设的顶层设计,为提高制定质量,维护全会规章制度的权威性、统一性、系统性、规范性和有效性提供了制度保障;体现了民进作为参政党依法依规治会理念和法治精神。

  二、逐条解析

  规章制度制定条例共七章,分别为总则、规划与计划、起草、审批与发布、?#35270;?#19982;解释、?#36212;浮?#28165;理与评估及附则,共二十八条。

  第一章 总则

  1.第一条,规定了制定目的和依据

  制定本条例,首先是为了贯彻会章的要求。会章的总纲部?#32622;魅分?#20986;,要以制度建设为保障,全面加强自身建设,不断提高全会的整体素质和履行职责的能力。制度建设,一般包含“立、改、废、释”几方面的工作,其中“立”是基础。会中央方面,为了实现制度层面对会章中规定的机构、职权、职责、权力、义务、工作要求等方面的落实,构建民进规章体系的基?#31350;?#26550;,需要制定、修订一大批规章制度。地方组织基层组织方面,也需要根据上位规章要求或工作实际,制定相应的规章制度。而制定规章本身要有制度依据和保障,国家有立法法,中共有党内法规制定条例。规范和保障民进的规章制度制定工作,让大?#20197;?#21046;定规章制度的时候有据可依,制定出来的制度具有权威性、统一性、系统性、规范性和有效性,是十分必要的,也是我们制定规章制定条例目的。

  2.第二条,规定了“民进规章制度”的?#35270;?#33539;围,是指民进制定的,规范和保障民进组织工作和会员行为的,以条款形式表述的制度性文件的总称。条款形式表述,是起草规章时最基本的要求。

  3.第三条、第四条,规定了民进规章的层级和制定权限。参照党内法规的有关规定,结合民进实际,为?#24605;?#26126;实用,条例对民进规章设定了三个层级。

  一是会章。会章是民进根本性规章,是制定其他民进规章的基础和依据,由民进全国代表大会制定。本条例也是依据会章对制度建设的要求所作的专门规定。

  二是条例。条例对会章中重要内容的贯彻作出基本规定,确保民进全会对会章的统一执行,由民进中央统一制定。

  三是规则或规定、办法、细则。它们是对条例的专门规定作出具体解释,确保民进全会对条例的执行,或按照条例要求和工作实际对某一方面工作作出专门规定,原则上不直接解释会章,由民进中央、中监委和省级组织依据各自职权范围制定。

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  这里需要明确的是,并非省级以下的组织就没有制定规章制度的权利了。比如中国共产党党内法规的制定权限到省级,目前只在几个副省级城市做试点。但事实上,省级以下的党组织,肯定存在一些上级组织制定的党内法规没有做出明确规定,但本地实际工作又确实需要的情况,这时,可以出台相应的规章制度,只是这些规章制度,不属于“党内法规”的范畴罢了。同理,“民进规章制度”的制定权限到省级组织。省级以下组织,可根据上位民进规章和本地实际需要,制定不与上位民进规章相?#25191;?#30340;规章制度,这些制度属于地方性的规章制度,不属于“民进规章制度”这个专属概念的范畴。这些规章制度,以及在履行职责、自身建设过程中形成的具有普遍?#38469;?#21147;、可以反复?#35270;?#30340;决议、决定、意见、通知等规范性文件,都可以用于指导实际工作。

  此外,关于在制定条例中有对会章的规定,这是因为会章没有就自身在民进规章制度体系中的地位及与其他民进规章之间的关系作出明确规定,在会章没有作出相应修订之前,只能先在规章制定条例中作出?#24471;鰲?#36825;也是参考了执政党的做法。

  4.第五条,规定了规章制定工作的领导机构和工作部门。民进规章制度的制定工作在民进中央统一领导下进行,有利于加强对全会规章制度建设的顶层设计。

  5.第六条,规定了制定民进规章制度应当遵循的原则。必须贯彻中国共产党的理论和路线、方针、政策以及遵守宪法和法律,我们制定的民进规章一定要政治方向正确,不与宪法和法律相违背;从民进事业发展需要和自身建设实际出发,就要求大家制定规章制度,要注重围绕中心服务大局,民进事业发展需要什么制度就制定什么制度,而不是为了制定而制定;民主集中制是执政党根本的领导制度和组织制度,对于参政党而言,制度建设同样必须坚持民主集中制原则;制定规章制度时,必须要以会章为基础和依据,因此,一定要认真研读会章,弄清楚会章到底提出了哪些方面的要求,应该如何通过制度予以贯彻,保障对会章规定的执行;权威性、统一性、系统性、规范性和有效性这“五性?#20445;?#26159;对民进规章制度的方针性的要求。权威性要求,一方面指的是制度本身的权威性,要“有法必依?#20445;?#21478;一方面指的是体系上的权威性,民进中央立足全会,统一管理规章制定工作,上位民进规章对下位规章具有?#38469;?#20316;用;统一性要求,源于目前中央及各省的?#20013;?#30340;规章,名称为意见、办法、规定、规则、制度、通则、简则、条例、?#24471;?#31561;的各种各样,概念、功能、体例、层级上没有统一设定。因此,要通过制定条例来规范,增强统一性;系统性要求,源于?#20013;?#35268;章还普遍存在内容分布不全面,会章明确规定的?#34892;?#32844;责、工作、职权和制度等,?#24418;?#24314;立规章。因此,必须依据会章,拟定自身建设和履行职责各项条例,构建民进规章制度体系框架,各条例根据需要,再制订规则细则,从而形成内容比较全面的成系统的规章体系;规范性要求,源于?#20013;?#35268;章,编法各异,没有遵从统一规范的制定程序。因此,需要把规章的起草、审批与发布、?#35270;?#19982;解释、?#36212;浮?#28165;理与评估等各?#26041;?#30340;责任主体和管理程序,作为基本内容,做出明确规定;有效性要求,指的是针对民进组织、班子、机构和会员的行为,设定行为规范的情节和评判标准,要尽可能作出?#38469;?#24615;的规定,倡导性的规定也要明确是非界限,便于执?#23567;?#30417;督和评价,保障会章规定的职权、任务和责任的落实。

作者:     责任编辑:张禹
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